ГЧП в Казахстане: на перепутье 2

Джанкобаев Т.Б., независимый финансовый консультант, генеральный директор ТОО «Finproject», с 2010 по 2016 годы – внештатный советник Премьер-Министра РК.

Марченко Г.А., экс-председатель Национального банка РК, в 1999-2004 и 2009-2013 годы.

Государственная политика в области капитальных проектов и инвестиций. Роль казахстанских банков и рынка капитала.

На расширенном заседании Правительства РК 11 июля 2020 г. Президент Казахстана К.-Ж.К. Токаев, подчеркнул, что «ГЧП – это хороший и правильный инструмент», и поручил правительству «всесторонне изучить» вопрос «бюджетной эффективности и баланса интересов между государством и инвестором»[1].

Действительно, существует огромный потенциал использования ГЧП для решения ключевых задач долгосрочного развития страны, о чём все говорят уже 10 лет. однако, как мы имели возможность многократно убедиться в прошлом, есть и объективные ограничения в использовании этого инструмента. В нашей статье мы подробно и всесторонне освещаем вопрос оптимизации использования ГЧП с учётом объективных ограничений – и обосновываем необходимость кардинального изменения существующих в Казахстане подходов, прежде всего, к организации, планированию и принятию решений на уровне госполитики.

Так, например, если бюджетная эффективность[2]для государства – основной инструмент планирования и регулирования в ГЧП, а для конечных потребителей важны доступность и качество услуг, то от кредиторов зависит состоится проект или нет в принципе.

Финансировать долгосрочные, капиталоёмкие проекты, где нет валютной выручки, по определению, необходимо в тенге, что обуславливает роль казахстанских банков и рынка капитала в таких проектах, которая должна резко возрасти и стать центральной– как на этапе согласования мер и технических решений на уровне госполитики, так и в конкретных сделках, на что мы также обращаем особое внимание.

И, наконец, ГЧП – это лишь одна из возможных форм организации и финансирования долгосрочных капиталоёмких проектов и инвестиций, один из элементов особой экосистемы и один из инструментов государственной политики в области долгосрочных, капиталоёмких проектов.

Поэтому, далее в статье, мы рассматриваем комплекс мер на уровне госполитики, которые следует предпринять, чтобы использовать гчп и иные специальные инвестиционные режимы для привлечения частного сектора в капитальные проекты и инвестиции, иными словами, в структурные изменения, диверсификацию и рост.

Предисловие

Посткризисное восстановление экономики Казахстана потребует новых энергичных мер со стороны государства для привлечения частных инвестиций в долгосрочные, капиталоёмкие проекты – денег в бюджете становится всё меньше, а задачу обновлять существующие и создавать новые долгосрочные, капиталоёмкие активы, за счёт которых страна будет жить и развиваться в будущем, никто не отменял.

Новая попытка может быть успешной при условии (1) изменений в инвестиционной политике, – прежде всего, в организации и управлении, – где ГЧП – лишь частный случай, один из инструментов достижения стратегических целей развития, а также (2) усиления роли казахстанских банков и рынка капитала, так как до 90% всего объёма финансирования в таких проектах занимает проектный долг, как мы неизменно подчёркиваем, в тенге в проектах, где нет валютной выручки.

В конечном счёте, необходимы такие условия, при которых становится возможным привлечение долгового финансирования, а также планирование портфеля инвестиционных проектов на основе минимизации риска и специальных инвестиционных режимов, в отличие от налоговых и прочих льгот, и специальных инвестиционных контрактов, о чём более подробно во второй части нашей статьи.

Времена «простых и быстрых» решений уходят в прошлое, на что позволяют надеяться слова Президента Казахстана К.-Ж. К. Токаева, сказанные им на расширенном заседании Правительства РК 24 января 2020 года, о том, что «…нужно ставить системные барьеры такому распространенному явлению, как пустой «креатив», прожектерство и тактика быстрых побед любыми способами. Как правило, такие победы являются показухой и достаются дорогой ценой – подогнанной статистикой, неэффективными бюджетными тратами, простаивающими заводами, неиспользуемой инфраструктурой. В целом проблем много, но готовых рецептов нет. Поэтому требуется вдумчивое и конструктивное обсуждение, выработка практических решений»[3] (выделено нами – авт.).

Большое количество некачественных проектов

В конце 2019 года Минэкономики РК объявило «переход от количества к качеству проектов»[4], но уже сейчас ясно, что ни предлагаемые правительством меры в конце 2019 года, такие как ««одно окно» ГЧП, «пакетные решения», «возвратное» ГЧП», а также «цифровизация процессов ГЧП», ни новые меры, обсуждаемые после критики Счётного комитета в июне 2020 года[5], – ровным счётом ничего не меняют.

И если в корне не изменить подходы, то большое количество некачественных проектов, которые генерирует система, спустя ещё какое-то время достигнет критической массы и начнёт сказываться – уже сказывается[6] – одновременно и на состоянии госфинансов, и на качестве инфраструктуры, и на инвестиционном климате в стране в целом.

Однако, для того чтобы начались качественные изменения, сначала необходимо признать, что сложившаяся конфигурация ГЧП в Казахстане крайне неудачна, потому что основана на неверных допущениях, а государственная политика в области привлечения частных инвестиций в крупные, капиталоёмкие проекты в целом нуждается в кардинальных изменениях.

В апреле 2019 года вышел переломный отчёт ОЭСР о состоянии ГЧП в Казахстане^[7]. В резолютивной части, ОЭСР рекомендовала правительству обратить особое внимание на «(1) рост профессиональной готовности (особенно при подготовке проектов); (2) продвижение качества вместо количества проектов; (3) укрепление методов, используемых при выборе способа предоставления услуг; (4) прозрачности и учёта условных обязательств».[8]

Спустя полтора года, несмотря на рекомендации казахстанских и международных специалистов, растущую критику на всех уровнях, ровным счётом никаких качественных изменений не произошло, и перелом так и не наступил – система продолжает генерировать большое количество некачественных проектов.

«Сама идея ГЧП в Казахстане дискредитирована»[9], и, как мы покажем ниже, далеко не только потому что «около 30 % выплат всех обязательств предстоит в ближайшие годы»[10].

Центральная роль казахстанских банков и рынка капитала

ГЧП, равно как и иные долгосрочные, капиталоёмкие проекты, – это та самая область, где интересы банков и государства совпадают – и те, и другие заинтересованы в успешной реализации проекта, но банки гораздо более консервативны.

На практике, банки предъявляют к таким проектам, рискам и финансовому обеспечению, связанным с ними, особые требования в части предсказуемости, стабильности, непрерывности будущих денежных потоков, о чём лучше всего сказано в публикуемых критериях рейтинговых агентств[11].

Ровно тот же аналитический аппарат используется и в проектном, и в структурном финансировании, и в долгосрочных оффтейк-контрактах[12], с которыми существует прямая аналогия.

АНАЛОГИЯ С ОФФТЕЙК-КОНТРАКТАМИ «Твёрдый залог» (залог) – всего лишь один из видов финансового обеспечения по ГК РК. Он не защищает кредиторов от неблагоприятных управленческих решений и, в конечном счёте, рисков банкротства заёмщика. Напротив, «выделенные активы» – защищают, представляют собой гораздо более сильное финансовое обеспечение и создают СПЕЦИАЛЬНЫЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ РЕЖИМ, который имеет огромный неиспользованный потенциал, как в широком смысле с точки зрения посткризисного восстановления, привлечения инвестиций в долгосрочные, капиталоёмкие проекты, так и в узком смысле для решения целого ряда конкретных практических задач(см. раздел «Структурное финансирование» ниже). Продвигая «твёрдый залог» как «простое и быстрое» решение в ГЧП, а теперь и в оффтейк-контрактах[13], вместо оздоровления правительство через какое-то время рискует вновь столкнуться с ростом проблемной задолженности на балансах банков, не говоря уже о том, что квазигоссектор обязан признать риски – и обязательства – по долгосрочным оффтейк-контрактам на своём балансе.

Между тем, ОЭСР в своём отчёте «МСБ и политика в области предпринимательства в Казахстане»[14] предоставил подробные рекомендации по поводу мер и инструментов поддержки МСБ в Казахстане с примерами на основе лучшего мирового опыта, таких как, например, обратный факторинг[15] с участием банка развития в части гарантии спроса.

 

«Простые и быстрые решения», как мы имели возможность многократно убедиться в прошлом, в долгосрочных, капиталоёмких проектах не работают.

Но как же быть, если до 90% всего объёма финансирования в таких проектах, где нет валютной выручки, занимает проектный долг в национальной валюте?

На этот вопрос нет «простого и быстрого» ответа. Необходимо, целенаправленно и последовательно, как на уровне госполитики, так и на уровне конкретной сделки, минимизировать, прежде всего, юридические, а затем операционные, финансовые и прочие риски, готовить соответствующие каждому конкретному случаю специальные инвестиционные режимы и стимулировать проектное и структурное финансирование.

Понятно, что всего этого без участия казахстанских банков и рынка капитала, обратной связи с ними сделать невозможно.

Вопреки распространённому мнению, в Казахстане есть и источники, и инструменты финансирования таких проектов в тенге, но для того, чтобы ими воспользоваться необходимо (1) кардинально изменить существующие подходы на уровне госполитики и завершить начатые реформы в области долгосрочных, капиталоёмких проектов и инвестиций, и (2) установить принципиально новый, более высокий уровень координации между правительством и казахстанским финансовым сектором, как на уровне госполитики в части подготовки технических решений, так и на уровне конкретной сделки.

Банковская консультативная рабочая группа

В июне 2016 года по инициативе казахстанских банков и их ассоциаций, при участии Казахстанского Центра ГЧП, была создана консультативная рабочая группа[16]с целью сблизить позиции, найти решения и выработать рекомендации на основе открытого, профессионального, интерактивного диалога.

В наших статьях и презентациях с 2016 года^[17],мы суммировали промежуточные итоги консультативной рабочей группы и представили практические рекомендации по всему спектру проблемных вопросов ГЧП и частных инвестиций в долгосрочные, капиталоёмкие проекты в целом.

Наши выводы по содержанию не только совпадают с выводами отчёта ОЭСР[18], но и идут дальше, уточняют и конкретизируют их в казахстанском контексте и реалиях в виде практических рекомендаций по созданию успешной и сбалансированной модели ГЧП[19], которые уместны не только для Казахстана, но и для Узбекистана, и для других стран со схожими базовыми условиями.

Всё это время мы ждали обратной связи со стороны госчиновников, которая так и не наступила – и не могла наступить, потому что место казахстанских банков и рынка капитала в диалоге с государством в области инфраструктурных проектов сегодня прочно занимают международные финансовые организации (МФО).

Тем самым, хотят они того или нет, МФО напрямую конкурируют с казахстанскими банками и рынком капитала, преследуя собственные коммерческие интересы, когда пытаются всеми доступными способами разместить свои активы в проекты ГЧП суверенного или близкого к нему уровня риска с премиальной доходностью в валюте.

УРОКИ ПИЛОТНОГО ПРОЕКТА БАКАД: ВАЛЮТНЫЙ РИСК В августе 2020 года – через 10 лет после начала[20] – пилотный проект БАКАД достиг финансового закрытия[21]. БАКАД – «первый»[22], «крупнейший проект ГЧП в Казахстане и Центральной Азии»,  а также «первый проект ГЧП в регионе, структурированный с привлечением международных консультантов в процессе открытого, конкурентного международного тендера»[23]. Однако, следует чётко понимать, какой ценой,  в чью пользу,  и какой,  на самом деле, был создан прецедент – и какие следует извлечь из него уроки. Ключевая проблема проекта – ВАЛЮТНЫЙ РИСК, который  государство взяло на себя ещё в 2015 году, когда одобрило конкурсную документацию, подготовленную МФО[24]. Между тем, для финансирования проектного долга БАКАД в валюте не было и нет никаких оснований. Лучший мировой опыт говорит о том, что «большинство развивающихся стран с успешной историей ГЧП строили свои программы на солидном финансовом фундаменте в виде своей собственной национальной финансовой системы»[25]. Исключением была Турция, но президент Эрдоган после девальвации турецкой лиры в 2018 году своим указом от 13 сентября 2018 года запретил финансирование проектного долга таких проектов в валюте[26]. Да и в самом Казахстане имеются более чем достаточные источники, с 2010 по 2013 годы подготовлены, а в 2015 году выведены на рынок инструменты проектного финансирования в тенге на основе лучшего мирового опыта, благоприятного казахстанского законодательства и поручений руководства страны[27]. Вопрос ценой в потерянное десятилетие заключается в том, как проект одобренный СЭП в 2010 году для проектного финансирования внутри страны, проверенный и протестированный в последующие годы на основе именно этой модели[28], предназначенный, прежде всего, для казахстанских инвесторов – пенсионного фонда и банков, в 2020 году превратился в свою прямую противоположность с финансированием проектного долга в валюте за счёт МФО, которые, в итоге, стали единственным безусловным бенефициаром проекта[29]и зафиксировали премиальный доход на суверенный или близкий к нему уровень риска в течение всего жизненного срока проекта – и даже раньше, учитывая, что благодаря ускоренной амортизации долга они получат основную долю выплат в первые годы проекта? Как решения руководства страны оказались отредактированными так, чтобы обернуться своей прямой противоположностью, – вопрос, который выходит за пределы настоящей статьи, но у казахстанского правительства есть все основания настаивать на рефинансировании проектного долга БАКАД в тенге, которое необходимо начать планировать уже сейчас, не дожидаясь, когда тенге, по той или иной причине, устремится вниз, а расходы государства в самый неподходящий момент резко вырастут. В Казахстане все бы только выиграли, если бы в проект стоимостью более миллиарда долларов США, с госгарантией в форме платы за доступность, которую Минфин обязан принять на свой баланс как внешний долг, суверенного или близкого к нему уровня риска с премиальной доходностью, вместо средств МФО в валюте были размещены средства в тенге казахстанского пенсионного фонда и банков, испытывающих дефицит качественных активов.

 

Невозможно отрицать роль МФО в формировании отраслевых стандартов и лучшей мировой практики в ГЧП, но как аксиома в Казахстане финансировать проектный долг в инфраструктуре и ГЧП следует в тенге[30].

И создавать для этого необходимые условия как безусловный приоритет обязано казахстанское правительство в интересах казахстанских банков и рынка капитала, национального бизнеса в целом, в конечном счёте, всех граждан страны.

Управлять ожиданиями МФО, чтобы не быть связанными невыгодными условиями, равно как и критически относиться к донорской помощи вообще, особенно когда страна в ней не нуждается и может профинансировать предоставление необходимой ей не связанной технической помощи самостоятельно, – дальновидная и правильная политика (см. раздел «Управление ожиданиями МФО» ниже).

Изменения в законодательство, регулирование и практику в области ГЧП и других капитальных проектов в Казахстане необходимы для того, чтобы задействовать, прежде всего, местные ресурсы, банки, рынок капитала, национальный бизнес в целом, развивать казахстанский финансовый сектор, рынок капитала и обеспечить финансирование таких проектов в национальной валюте.

Наша задача – помочь структурировать этот процесс, направить его в методологически правильное русло и предложить конкретные технические решения, что мы и делаем, обосновывая целостный, интегрированный подход к инвестициям в долгосрочные, капиталоёмкие проекты.

Часть I. Ещё раз о ГЧП

Судя по озвученным правительством планам, в Казахстане так и не сложилось чёткое понимание ГЧП как, одновременно, и способа госзакупок, и отрасли финансов, и сложной юридической конструкции, а далеко идущие политические решения по-прежнему строятся на неверных допущениях– система готова продолжать генерировать большое количество некачественных проектов.

Поэтому мы решили ещё раз обратиться к методологии, чтобы указать на наиболее распространённые ошибки и заблуждения с далеко идущими последствиями.

Методология

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) – это долгосрочные закупки услуг в виде базовой и социальной инфраструктуры, которые традиционно предоставляет гражданам государство, но по тем или иным причинам оно решило передать это право частному сектору.

Сложность возникает, когда вместо двух сторон, как при прямых госзакупках, появляется множество сторон, как в ГЧП, интересы которых необходимо учитывать по множеству параметров и сравнивать с прямыми госзакупками с учётом рисков.

Финансовая модель ГЧП должна учитывать одновременно(1) качество услуг, их доступность и тарифы, (2) бюджетную эффективность и госдолг, стратегическую целесообразность и цели развития, (3) риски и финансовое обеспечение кредиторов, (4) требуемую доходность на капитал для частного сектора, а также инфляцию, процентные ставки, валютный курс, отраслевые и прочие индивидуальные параметры, на долгосрочном горизонте планирования.

В нашей предыдущей статье[31] мы рекомендовали, помимо прочего, укрупнять проекты, упрощать процессы и считать бюджетную эффективность.

Укрупнять проекты

Объективные ограничения резко сужают область применения ГЧП. Подготовка проекта требует высокой квалификации и связана с высокими транзакционными издержками. ГЧП – отрасль финансов, где используется сложное математическое моделирование и структурирование – финансовый инжиниринг.

Качество частного оператора, способного завершить и обслуживать проект и проектный долг, поддерживать стандарты на протяжении всего жизненного цикла проекта– ключевой операционный риск, от которого зависит как сама возможность банков и рынка капитала профинансировать проект, так и стоимость такого финансирования.

Очевидно, что ГЧП – не для малого и среднего бизнеса. Из-за объективных ограничений, операционного риска и высоких транзакционных издержек экономически целесообразны только крупные проекты.

Считать бюджетную эффективность

От того, как распределяются риски в проекте, зависит его бюджетная эффективность – единственный критерий, который имеет значение с точки зрения госфинансов.

Для защиты госфинансов достаточно контролировать лишь один показатель – бюджетную эффективность – до и после тендера. Положительная бюджетная эффективность – единственный случай, когда нагрузка на бюджет снижается.

На сегодня казахстанские госорганы бюджетную эффективность не рассчитывают ни по одной из общепринятых методик[32], ни на ключевом этапе принятия решения, ни после подписания договоров[33]. Такая ситуация просто недопустима. Результаты должны быть легко доступны публично на сайтах госорганов.

Упрощать процессы

Бюджетная эффективность, помимо прочего, – инструмент планирования бюджетной нагрузки и неограниченный источник упрощения процедур согласования вплоть до полной отмены избыточных требований – и самих существующих нормативно-правовых актов, которые в их нынешнем виде представляют собой классический бюрократизм – регулирование ради регулирования.

ГЧП – дорогостоящий ресурс и как альтернативный метод госзакупок может использоваться либо (1) в случае подтверждённой бюджетной эффективности проекта, либо (2) по критериям более высокого порядка, когда иным способом невозможно получить требуемую услугу необходимого качества, а это, как правило, не массовые, а эталонные объекты.

И, наконец, ввиду как объективных ограничений, так и отсутствия подготовленных кадров, на что обратил особое внимание отчёт ОЭСР[34], ГЧП на муниципальном уровне в Казахстане было, безусловно, преждевременным, ошибкой, которая напоминает бесконтрольное заимствование через госгарантии местных исполнительных органов в 90-е годы, закончившееся, как известно, неудачно.

Концессия и ГЧП

Различают собственно ГЧП, когда платит, в основном, государство, и концессию, когда платит, в основном, потребитель. Все обязательства государства и по концессиям, и по ГЧП капитализируются и относятся на госдолг.

ГЧП и концессию принято обозначать общим термином «ГЧП», но между этими двумя понятиями есть принципиальные различия, поэтому невозможно, как предлагают в Казахстане, «поставить на утрату»[35] закон о концессиях только лишь для того, чтобы ликвидировать противоречия между законом о концессиях и законом о ГЧП, которые представляют собой неприемлемый юридический риск.

Необходимость пересмотра законодательства, регулирования и практики

Правительство вносит изменения в законодательство о ГЧП ежегодно и с одинаковым успехом. Очередной пакет мер[36]после критики Счётного комитета содержит меры симптоматического реагирования – и ничего не меняет в принципе.

Решение заключается в тотальной перезагрузке, переформатировании – пересмотре законодательства, регулирования и практики – как поступили другие страны в аналогичной ситуации, что сделать проще и эффективнее, чем бесконечно латать «тришкин кафтан».

Казахстанские банки и их ассоциации подняли этот вопрос ещё в 2016 году[37], когда проблемы стали очевидны специалистам. Но в Казахстане, наверное, должно было пройти какое-то время, чтобы проблемы стали очевидны всем.

В апреле 2019 года в своём отчёте[38], ОЭСР, помимо прочего, выделил следующие проблемные зоны – (1) отсутствие подготовленных кадров, особенно на местах, (2) сомнительный выбор ГЧП как способа госзакупок, (3) отсутствие критериев отбора проектов и (4) негативное влияние на госфинансы[39].

Иными словами, в Казахстане отсутствует минимально необходимая база для качественного анализа и отбора проектов, правительство не владеет методологией и не знает, какое влияние оказывают уже подписанные контракты на госфинансы, качество услуг и какие риски связаны с этими проектами, и что нужны тотальная ревизия и совершенно новая конфигурация ГЧП в Казахстане.

Диагноз беспощадный, но объективный, так как ОЭСР – в отличие от МФО – не связан с Казахстаном коммерческими контрактами и не имеет конфликта интересов.

Существующее казахстанское законодательство, регулирование и практика не защищает интересы одной или более ключевых сторон сделки ГЧП («стейкхолдеров») – (1) конечных потребителей услуг (качество, доступность), (2) государства (бюджетная эффективность, стратегические цели), (3) кредиторов (риски, финансовое обеспечение) и (4) частного оператора (внутренняя ставка доходности).

В результате, растёт госдолг, который государство обязано признать на своём балансе, и нагрузка на бюджет при низком качестве услуг в связи с низким качеством оператора как следствие непрозрачного, неконкурентного тендера и неэффективности во всех формах – в том числе прямой коррупции в форме получившей широкое распространение «подмены госзакупок закупками из одного источника»[40], без тендера, на основе так называемой частной инициативы[41], которая не соответствует критериям Всемирного банка[42].

ГЧП – это всегда оптимизация модели, поиск баланса интересов основных стейкхолдеров, который находит своё разрешение в хорошо подготовленном проекте и прозрачном, конкурентном тендере. В противном случае, сделка сталкивается с трудностями и, рано или поздно, заходит в тупик.

УРОКИ ПИЛОТНОГО ПРОЕКТА БАКАД: БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ Пример – валютный риск в пилотной концессии БАКАД, который правительство взяло на себя, несмотря на отсутствие в проекте валютной выручки и прямую зависимость тенге от конъюнктуры цен на сырьевые товары, которая ухудшается, иногда – резко[43], а также несмотря на наличие как источников, так и инструментов финансирования проекта в тенге. А МФО, прекрасно понимая суть проблемы, имея свежий турецкий опыт, несмотря на то, что ещё несколько месяцев назад были готовы искать пути финансирования проекта в тенге[44], вопреки собственным рекомендациям[45], невзирая на резкое падение курса тенге в 2015 и 2020 годах, вопреки всем противопоказаниям и стоп-сигналам – несмотря ни на что – профинансировали проект в валюте[46], что говорит об исключительно сильной коммерческой мотивации МФО – и слабой позиции правительства. Подобная практика МФО именуется хищнической и в Европе контролируется НПО, специально созданными самим ЕС, такими как CEEBankwatchNetwork[47]. Однако, в данном случае налицо отсутствие чётко сформулированных приоритетов в госполитике в отношении МФО, что следует исправить и управлять ожиданиями МФО исходя из этих приоритетов (см. раздел «Управление ожиданиями МФО» ниже). БАКАД в 2010 году был одобрен решением СЭП как пилотная концессия[48] на основе проектного финансирования под уступку прав требования к государству внутри страны с целью создания прецедента, развития внутреннего рынка капитала, приобретения новых компетенций казахстанскими банками и институциональными инвесторами и т.д. В 2012 году правительство для подготовки проекта привлекло МФО, которые взяли на себя большую часть расходов на подготовку сделки (впрочем, возмещаемых за счёт победителя тендера, в конечном счёте, казахстанской стороны). В 2020 году не достигнута ни одна из долгосрочных целей, которые ставил СЭП в пилотном проекте БАКАД, единственными безусловными бенефициарами проекта стали МФО[49], а валютный риск – на государстве, Минфин обязан принять на баланс государства как внешний долг обязательства в валюте в виде платы за доступность на сумму 512 млрд. тенге. И, наконец, положительная бюджетная эффективность проекта возможна только в случае роста тарифа или трафика вследствие развития Алматинской агломерации в северном направлении, в чём, прежде всего, состоит стратегическое значение БАКАД для развития региона, которое было задержано, минимум, на 5 лет (см. «Алматинский проект» – пример сбалансированного планирования проектного пайплайна с учётом долгосрочных интересов развития страны ниже).

 

Дорогостоящие уроки прошедшего десятилетия состоят в том, (1) что финансирование в иностранной валюте инфраструктурных проектов, где нет валютной выручки, в таких странах, как Казахстан, недопустимо, и (2) что в корне нужно менять подходы не только в части валютного риска, но и в других ключевых компонентах госполитики в области крупных, капиталоёмких проектов и инвестиций.

Причём казахстанские банки и рынок капитала должны занять центральное место, как в выработке технических решений на уровне госполитики, так и в конкретных сделках, поскольку до 90% всего объёма финансирования в таких проектах занимает проектный долг в тенге.

Лучший мировой опыт

Предлагаемые правительством меры находятся в старой системе координат. Очевидно, что нужны качественно иные подходы и решения.

И такие решения есть. Примеров отказа от одной, неэффективной, и перехода к другой, более удачной, модели ГЧП в мире предостаточно, частичное или полное переформатирование и изменение конфигурации – норма.

Например, Кувейт в 2014 году провёл тотальное переформатирование практики в области ГЧП[50]. Есть позитивный опыт Турции, Перу и других стран, которые, как и Казахстан в 2010 году, обратились за примером к Франции, где сегодня, пожалуй, создан наиболее сбалансированный режим, а количество сделок остаётся стабильно высоким.

ГЧП в целом органично для стран Азии и Латинской Америки с высокой плотностью и растущими доходами населения, но и в этих странах практика основана «на солидном финансовом фундаменте в виде своей собственной национальной финансовой системы»[51].

После мирового финансового кризиса 2008 года, дефолтов концессионеров и массового перехода обязательств по ГЧП на баланс государств, в мире в целом практикуется гораздо более взвешенный подход к ГЧП.

Великобритания – страна-родоначальница ГЧП в социальной сфере – частной финансовой инициативы(PFI), из-за дороговизны и, одновременно, снижения качества услуг[52] в 2012 году перешла с PFI на PF2, а с 2018 года – на иные способы госзакупок[53].

В ЕС, все точки над “i” расставил доклад Счётного комитета ЕС[54], который вышел в 2018 году с подзаголовком «широко распространённые недостатки, ограниченные преимущества» – и это в ЕС, где гораздо более низкие риски и процентные ставки, чем в Казахстане.

Количество сделок в Европе неуклонно снижается – с 68 в 2016 до 44 в 2017, 39 в 2018 и 29 в 2019 году[55]. Без Турции, которая в течение ряда лет лидировала по количеству проектов, особенно в области здравоохранения, сделок было бы ещё меньше.

В Турции всё шло хорошо до тех пор, пока в августе 2018 года не произошла девальвация турецкой лиры. В результате, бюджетные расходы, как и внешний госдолг, по проектам ГЧП, которые финансировали в основном МФО в валюте, резко выросли, и президент Эрдоган своим указом 13 сентября 2018 года запретил финансирование таких проектов в иностранной валюте[56], несмотря на то, что турецкая лира опирается на гораздо более диверсифицированную экономику, чем казахстанский тенге.

Опыт ГЧП в Турции – лучшая иллюстрация того, что валютный риск для инфраструктурных проектов в Казахстане – стране гораздо более подверженной изменению курса национальной валюты, чем Турция, – неприемлем.

Изменения начались и в России, где размер забалансовых обязательств государства по концессиям и ГЧП, подлежащим принятию на баланс, приближается к 3 триллионам рублей и становится источником риска на макроуровне[57].

***

Суммируя, ГЧП как альтернативный метод госзакупок, следует применять только в двух случаях – (1) подтверждённой бюджетной эффективности, что возможно лишь при наличии массового потребителя, и (2) по критериям более высокого порядка, когда иным способом невозможно получить требуемую услугу необходимого качества, а это, как правило, уникальные (эталонные) объекты, способствующие качественным, системным изменениям и решению задач долгосрочного развития страны.

И, наоборот, не замечая естественных ограничений, не принимая во внимание мировой опыт и рекомендации специалистов, «варясь в собственном соку», легко скатиться в популизм, заложенный в самом термине «государственно-частное партнёрство», что и произошло – и продолжает происходить – в Казахстане, приняло гротескные формы и обернулось тотальной неэффективностью, включая коррупцию – оборотную сторону популизма.

ГЧП в Казахстане приобрёл все признаки «тоталитарной секты свидетелей ГЧП». Со своими жрецами, адептами, камланием. Сотни проектов. Триллионы тенге. Никто ничего не понимает. Но жрецы бьют в бубен, с неба падают деньги. Аллилуйя! Пока не пришёл Счётный комитет со своим паникадилом и всех не образумил[58]…

… И ничего не изменилось. Те же жрецы, адепты, бубен. Меняются только заклинания. Правительство готовит очередной пакет законодательных изменений: «Министерство нацэкономики предлагает производить полное возмещение инвестиционных затрат частного партнера только в том случае, если эксплуатация объекта социальной инфраструктуры и жизнеобеспечения не окупает инвестиции частного партнера»[59].

Иными словами, государство на законодательном уровне берёт риск спроса на себя. Но это частный вопрос, который решается совершенно иначе (см раздел «Методология» выше). И так далее.

Что, тем не менее, ещё раз наглядно демонстрирует, что наше правительство не понимает суть проблемы, не делает домашней работы и не читает[60] отчёты ОЭСР[61], куда собирается вступать[62]. Налицо острый кризис. Тупик.

Часть 2. ГЧП как часть госполитики в области капитальных проектов

В апреле 2019 года ОЭСР, в своём отчёте о состоянии ГЧП в Казахстане[63], расставил все точки над “i” и подтвердил, что ситуацию необходимо менять. Но ОЭСР не говорит, что и как конкретно нужно делать, потому что это прерогатива правительства Казахстана.

Наша задача – помочь структурировать процесс изменений, направить его в методологически правильное русло и предложить конкретные технические решения, что мы делаем ниже, что началось ещё в 2010 году как Новая финансовая инициатива для частного сектора[64].

Прежде всего, мы считаем, что с точки зрения госполитики ГЧП следует рассматривать в контексте общей благоприятной институциональной среды или экосистемы капитальных проектов и инвестиций, где ГЧП –лишь один из инструментов организации и финансирования таких проектов.

И предлагаем комплекс мер, которые необходимо предпринять для создания такой экосистемы, в части (1) организации и управления, изменения (2) законодательства и (3) регулирования, (4) упрощения размещения и рефинансирования проектного долга в тенге, включая инструменты структурного финансирования, которое имеет для капитальных проектов и инвестиций (5) самостоятельное значение, (6) взаимоотношений с МФО и (7) планирования проектного пайплайна.

ГЧП образует специальный инвестиционный режим, который минимизирует риски инвесторов за счёт «господдержки» – госгарантий и иных обязательств государства, но высокая стоимость подготовки проекта и иные объективные ограничения, как мы показали в первой части настоящей статьи, резко сужают сферу применения ГЧП.

Поэтому при планировании проектного портфеля и принятии решений по конкретным проектам наряду с ГЧП следует рассматривать и другие специальные инвестиционные режимы, и их комбинации как альтернативу прямому бюджетному финансированию и госинвестициям, что открывает совершенно новые возможности для решения задач по всему спектру таких проектов и инвестиций, включая «экономику простых вещей».

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕЖИМЫ Цель таких режимов –стабильные, непрерывные, прогнозируемые будущие денежные потоки от проекта или актива. В их основе – благоприятное законодательство и регулирование, которое позволяет минимизировать юридические и регуляторные риски и создать адекватное финансовое обеспечение для кредиторов. Соглашения о разделе продукции или проектное финансирование под экспортные оффтейк-контракты – примеры, где специальные инвестиционные режимы образуются путём вывода контрактов в удобные офшорные юрисдикции. Внутри страны в гражданско-правовых юрисдикциях специальные инвестиционные режимы создаются использованием принципа дерогации – юридически действительных исключений в гражданское законодательство. Так, например, в Казахстане дерогация лежит в основе принципа выделенных активов[65] – принципиально новом финансовом обеспечении при структурном финансировании, которое используется для финансирования, рефинансирования и других целей в долгосрочных, капиталоёмких проектах и инвестициях, включая ГЧП (см. раздел «Структурное финансирование» ниже). Ещё один такой пример – проектное финансирование на принципах, которые были впервые использованы в США в законе PURPA 1978 года[66] и внедрены в Казахстане в виде аукционов на возобновляемые источники энергии под обязательства централизованного оффтейкера – и в настоящее время внедряются в законодательстве о сжигании мусора для производства электроэнергии. Нужно сказать, что в гражданско-правовых юрисдикциях законодательные реформы, благодаря которым стало возможно структурировать сделки структурного, проектного финансирования и ГЧП внутри страны, начались относительно недавно, в 1990-е годы. Казахстан с середины 2000-х годов также успешно внедряет новые финансовые инструменты и формы организации и финансирования крупных, капиталоёмких проектов, реформируя законодательство, регулирование и практику, но сегодня для того, чтобы в полной мере использовать открывающиеся возможности, необходимы дополнительные усилия со стороны государства. Международный финансовый центр Астана (МФЦА) потребовал изменений в Конституцию РК. МФЦА – внутренний офшор обычного права, к которому инвесторы ещё должны привыкнуть, понять и оценить, как его преимущества по сравнению с другими аналогичными режимами[67], так и связанные с ним новые риски – политические, операционные, технические, требования FATFи прочие, научиться им пользоваться, тогда как существующая казахстанская гражданско-правовая юрисдикция и специальные инвестиционные режимы на её основе уже сейчас готовы обслуживать долгосрочные, капиталоёмкие проекты и прямые инвестиции, ориентированные на внутреннее потребление и финансирование проектного долга в тенге за счёт казахстанских банков и на внутреннем рынке капитала. И наконец, принцип юридически действительных исключений в системе гражданского права лежит в основе успешных специальных экономических зон (СЭЗ), чтобы привлекать частный сектор не только в развитие современной, качественной и доступной инфраструктуры, но и в производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью. Так как это создаёт в системе гражданского права режим квазиавтономности или экстерриториальности – специальный инвестиционный режим, который обеспечивает стабильность, непрерывность бизнес-процессов и позволяет осуществлять долгосрочное планирование, что сегодня гораздо более важно, чем налоговые и прочие льготы, с точки зрения конкуренции с аналогичными режимами за серьёзные и качественные инвестиции – «встраивание» в цепочки добавленной стоимости мировых производителей (см. «Алматинский проект» ниже).

 

Централизация организации и управления

В конечном счёте, всё зависит от качества принимаемых решений на стратегическом уровне. Поэтому, прежде всего, в части организации и планирования, необходимо централизовать процессы, чтобы обеспечить оптимальное и сбалансированное использование ограниченных ресурсов государства.

Необходим специально созданный, постоянно действующий межведомственный коллегиальный орган под профессиональным управлением с подчинением на стратегическом уровне, ответственный за сбалансированную госполитику и достижение стратегических целей– долгосрочных целей развития – в области инвестиций частного сектора в долгосрочные, капиталоёмкие проекты, планирование и проектный портфель, как на основе ГЧП, так и на основе иных специальных инвестиционных режимов.

Новый коллегиальный орган необходим также и для того, чтобы разрешать конфликты интересов, преодолевать межведомственные, межотраслевые, межрегиональные противоречия, присущие инфраструктуре, когда, например, объект обслуживает город, но находится на территории области и т.д.

В ГЧП баланс стратегических и фискальных целей достигается путём расчёта бюджетной эффективности проекта до и после тендера, который является единственной обязанностью технического органа –центра ГЧП при Минфине.

В случае отрицательной бюджетной эффективности запрет Минфина, т.н. «вето», преодолевается решением коллегиального органа с квалифицированным большинством по критериям более высокого порядка, когда иным способом невозможно получить необходимую услугу требуемого качества.

Именно с этих позиций необходимо рассматривать проекты в социальной сфере. В здравоохранении, например, важен эталонный проект, тогда как в остальных случаях целесообразны прямые бюджетные госзакупки, возможно, на основе технической документации, подготовленной в ходе эталонного проекта как часть его условий.

А, например, в торговой сфере государство может предоставить информацию, расчёты, обоснования, стимулы и прочие меры поддержки экспортной, аграрной, региональной и иной политики, поддержать инициативы по цифровизации, документообороту, финтехрешениям, но риски должен брать на себя частный сектор и т.д.

Законодательные изменения

Цель законодательных изменений – минимизировать юридические риски и создать благоприятные условия – специальные инвестиционные режимы – для частных инвестиций в долгосрочные, капиталоёмкие проекты.

[1] Так, в ГЧП, внимание следует обратить не на концессии, а на законодательство о ГЧП как более общий закон административного права, который не содержит норм, противоречащих специальному закону о концессиях, а в основе регулирования – прозрачный, конкурентный тендер.

Чтобы устранить существующие внутренние противоречия и риски, стать удобной юрисдикцией, законодательство о ГЧП следует готовить на основе французской модели[68] как наиболее успешной модели ГЧП в классической гражданско-правовой юрисдикции.

Полностью менять законодательство о ГЧП – сложное, но, похоже, неизбежное решение, чтобы вернуться к основам. Разработка соответствующего законопроекта началась ещё в 2011 году, но в 2014 году по субъективным причинам процесс пошёл другим путём.

[2] Точно также, на основе французской модели[69], чтобы упростить размещение проектного долга в ГЧП, стимулировать проектное и структурное финансирование внутри страны, способствовать развитию рынка капитала, в Казахстане было принято законодательство о проектном финансировании, которое позволяет выпускать проектные облигации, обеспеченные правами требования к государству, суверенного или близкого к нему уровня риска и рейтинга, в тенге, для наиболее консервативных категорий инвесторов, таких как пенсионный фонд и иные регулируемые инвесторы.

В 2013 году, проект ГЧП по строительству объездной дороги L2 в Марселе (Франция) уже на этапе строительства был профинансирован путём выпуска проектных облигаций под уступку прав требования к государству[70].

Аналогичная структура на основе казахстанского законодательства о проектном финансировании, под уступку прав требования к государству в тенге, была подготовлена на тендер по проекту БАКАД и представлена ЕНПФ и казахстанским банкам в 2015 году[71], но, во-первых, тендерному консорциуму не хватило времени, чтобы подать заявку, и, главное, конкурсная документация не содержала никаких стимулов для финансирования в тенге.

В итоге, проект был профинансирован МФО в 2020 году в валюте, с задержкой почти на 5 лет из-за девальвации тенге в 2015 и 2020 годах со всеми вытекающими.

Правительству следует избегать повторения данного сценария, отстаивая сбалансированную структуру и конкурсную документацию в будущих сделках, которые готовят или будут готовить МФО или внешние консультанты, нанятые МФО, потому что МФО и консультанты, нанятые МФО работают, прежде всего, на МФО, и, хотят они того или нет, имеют конфликты интересов с другими ключевыми стейкхолдерами.

Технически, поправки по проектному финансированию под уступку прав требования к государству относятся к Бюджетному кодексу, а не к законодательству о секьюритизации, что необходимо иметь ввиду и в последующем исправить.

В будущем, при рассмотрении узкоспециальных законов, Законодатель должен с самого начала видеть всю полноту картины, для этого иметь возможность привлекать специалистов и платить за консультации, чтобы принимать качественные узкоспециальные законы, к которым относятся обсуждаемые здесь.

А в подготовке и обсуждении технических решений в области долгосрочных, капиталоёмких проектов и инвестиций на уровне госполитики с самого начала должны присутствовать, вровень с МФО, казахстанские банки и рынок капитала как один из ключевых стейкхолдеров.

 

Регуляторные изменения и стимулы

[3] В Казахстане, чтобы воспользоваться имеющимися ресурсами и инструментами и обеспечивать потребности в финансировании инфраструктурных проектов, не имеющих валютной выручки, в тенге, необходимы адекватное регулирование и стимулы в финансовой сфере.

Чтобы стимулировать инвестиции в долгосрочные, капиталоёмкие проекты и упростить размещение проектного долга в тенге необходимо, как минимум, (1) допустить регулируемых инвесторов к инвестированию в инструменты структурного и проектного финансирования,(2) высвободить регуляторный капитал, (3) включить эти инструменты суверенного или близкого к нему уровня риска и рейтинга в список репо для повышения их ликвидности, а также (4) рассмотреть возможность прямой покупки этих инструментов как на первичном, так и на вторичном рынке в соответствии с лучшей практикой финансовых регуляторов и центральных банков мира.

Для регулируемых инвесторов, прежде всего, пенсионного фонда, проектные облигации, обеспеченные правами требования к государству суверенного или близкого к нему уровня риска и рейтинга – идеальный инструмент по срокам и доходности[72].

Преимущества очевидны, как для проекта, который получает дешёвое долгосрочное финансирование в тенге, так и для развития внутреннего рынка капитала и инвестиций в инструменты с низким риском и повышенной доходностью.

[4] В части банковского финансирования долгосрочных, капиталоёмких проектов, среднесрочные рефинансируемые кредиты[73]– один из финансовых инструментов, к которым банки обратились после мирового кризиса 2008 года, сохранив свою роль ключевого поставщика проектного долга в такие проекты.

В Казахстане, среднесрочные рефинансируемые кредиты – это способ перенаправить избыточную ликвидность банковского сектора, которая превысила4 трлн. тенге[74], из краткосрочных нот Нацбанка в долгосрочные, капиталоемкие проекты и активы с низким риском, премиальной доходностью.

Финрегулятор и Нацбанк, как и правительство, должны наращивать свою профессиональную готовность и компетенции в области структурного, проектного финансирования и ГЧП, где есть свои регуляторные особенности[75], а финансовое регулирование этих новых классов активов требует тонкой настройки.

Например, постановление, регулирующее сделки секьюритизации на основе Базельских требований, было принято Нацбанком ещё в 2008 году[76], но с тех пор многое изменилось и регулирование в области структурного финансирования также нуждается в обновлении.

Институты развития и Национальный фонд

[5] Банки развития – неотъемлемый участник рынка и важная составная часть благоприятной экосистемы долгосрочных, капиталоёмких проектов, и их роль исключительно велика.

Это, прежде всего, усиление кредитоспособности, ликвидности и другие инструменты, которые изменяют профиль риска и упрощают размещение проектного долга – как среди банков, так и на рынке капитала.

Синдикация проектного долга, например, в Казахстане не используется ровно потому, что нуждается в изменении законодательной базы, регулирования и практики.

Именно национальный банк развития, объективно, в силу своего особого мандата в первую очередь должен быть заинтересован в изменениях, включая расширение своих полномочий, наращивать внутренние компетенции и внедрять новые продукты и услуги по всему спектру.

Ещё один инструмент, который широко использовался до мирового финансового кризиса для изменения профиля риска проектных облигаций в ГЧП, муниципальных облигаций и облигаций, обеспеченных активами – страхование кредитных рисков[77].

Сегодня этот рынок постепенно возрождается[78]. В Казахстане страхование кредитных рисков следует также, целенаправленно и последовательно, понимать, внедрять и прагматично применять как один из специализированных продуктов и инструментов Банка развития Казахстана, прежде всего, в инфраструктуре и ГЧП.

Помимо прочего, банки развития задают национальные стандарты в долгосрочных, капиталоёмких проектах. Российский Центр ГЧП – именно как разработчик национальных стандартов, а не как регулятор, единственной функцией которого является расчёт бюджетной эффективности, работает при ВЭБ.РФ[79], а европейский Центр экспертизы ГЧП[80] с похожими функциями– при Европейском инвестиционном банке.

[6] В Казахстане фонд подготовки проектов изначально задумывался именно как фонд на принципах самоокупаемости, как источник финансирования подготовки проектов силами внешних профессиональных консультантов, привлекаемых фондом в одобренные проекты.

Принципиально важно, что государство – единственный клиент консультантов, привлечённых фондом, в отличие от консультантов, привлекаемых МФО, которым платят МФО, и именно МФО, а не государство, является их главным клиентом, что содержит в себе прямой конфликт интересов.

[7] Много говорится о повышении роли Нацфонда в инвестициях в инфраструктуру и иные крупные, капиталоёмкие проекты внутри страны. В связи с этим целесообразно вернуться к обсуждению фонда долгового финансирования таких проектов в тенге под управлением Национальной инвестиционной корпорации (НИК) Нацбанка для размещения части средств Нацфонда РК во внутренние проекты и активы с низким риском, премиальной доходностью.

 

 

 

Управлять ожиданиями МФО

[8] Идея такого фонда в сотрудничестве с МФО активно обсуждалась в 2010-12 годах – и даже была одобрена МФО как реальный и апробированный в других странах механизм финансирования проектного долга в национальной валюте.

Другим примером взвешенной, сбалансированной политики– субординированный валютный транш для МФО и иностранных коммерческих банков с целью диверсификации источников и расширения инвесторской базы в структуре финансирования проектов, подготовленных МФО или привлечёнными ими консультантами, если это экономически целесообразно.

Управлять ожиданиями МФО – значит понимать и проводить сбалансированную политику по отношению к МФО, которые являются ключевыми игроками в области крупных, капиталоёмких проектов, источниками капитала и лучшей мировой практики.

Но все МФО работают на основе рыночных принципов и ими движет, прежде всего, коммерческий интерес. Вся бизнес-модель МФО основана на дешёвом фондировании и дорогом размещении активов, преимущественно в проекты с низким риском, повышенной доходностью, такие как ГЧП, что приемлемо до тех пор, пока не возникает конфликт интересов с принимающей стороной.

Изменения необходимы для того, чтобы избегать конфликтов интересов путём чётко и своевременно расставленных приоритетов, задействовать в проектах, ориентированных на внутренний рынок, прежде всего, местные ресурсы.

Существующий дисбаланс необходимо исправить и выровнять правила игры в интересах развития, прежде всего, национального бизнеса и его компетенций, внутреннего рынка капитала и финансового сектора в целом.

Развитие местного содержания в области долгосрочных, капиталоёмких проектах начинается со стимулов для национального бизнеса, банков и рынка капитала.

Структурное финансирование

Структурное финансирование[81] имеет самостоятельное, важное значение для первичного финансирования, рефинансирования капиталоёмких проектов и активов.

В области структурного финансирования, Казахстан обладает первоклассным законодательством о секьюритизации мирового уровня, основанным на успешной итальянской модели[82], с которой берёт начало практика структурного финансирования в гражданско-правовых юрисдикциях.

Точно также, как в итальянском, а позднее греческом, французском и т.д. законодательстве, в Казахстане юридически действительный принцип выделенных активов средствами гражданского права создаёт аналог траста обычного права, а вместе с ним особое финансовое обеспечение инвесторов в ценные бумаги, обеспеченные этими активами.

Структурное финансирование отделяет риски выделенных активов от всех прочих рисков и активов, устанавливает юридически действительный, безусловный приоритет кредиторов, обеспеченных выделенными активами, на эти активы – принцип удалённости от банкротства – и позволяет финансировать сделки без регресса–исключительно под будущие денежные потоки от выделенных активов.

СФЕРЫ ПРИМЕНЕНИЯ СТРУКТУРНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ Структурное финансирование имеет исключительное практическое значение, так как предоставляет принципиально новые – иногда единственно возможные – технические решенияв ключевых отраслях экономики, такие как: (1) Снижение избыточной долговой нагрузки и приобретение нового, в том числе ещё не построенного, капитального оборудования – вагоны, контейнеры, транспортное, логистическое и прочее оборудование для национальной транспортной компании, за счёт внутренних ресурсов, без обращения в бюджет, без повышения тарифов и обременения собственного баланса новым долгом. (2) Юридическая стабилизация и на этой основе реструктуризация и восстановление непроизводительных активов и связанных с ними проблемных кредитов, привлечение новых денег и стратегических инвесторов в активы, имеющие фундаментальную способность зарабатывать в АГРОПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ и других отраслях. (3) Первичное фондирование и последующее рефинансирование на рынке капитала жилищных ипотечных кредитов, в том числе по государственным жилищным программам. (4) А также первичное фондирование и последующее рефинансирование на рынке капитала кредитов МСБ, списание с баланса банков и создание вторичного рынка проблемных кредитов, другие банковские и небанковские активы, включая фонды недвижимости, лизинг, права интеллектуальной собственности, исламские финансовые инструменты и т.д. – непременные атрибуты современных рынков капитала и международных финансовых центров.

 

Но сначала в сделке необходимо подготовить и внедрить принципиально новую бизнес-модель, когда владелец активов из собственника превращается в оператора активов в пользу третьих лиц – инвесторов в ценные бумаги, обеспеченные активами, с изменением бизнес-процессов от учёта до ИТ-систем, созданием фидуциарной структуры, обслуживающей сделку, подготовкой сложной финансовой модели и т.д.

Первая сделка всегда связана с высокими затратами на её подготовку и обслуживание. Поэтому клиент должен быть готовым к использованию этого сложного инструмента, с самого начала ясно понимать стратегическую выгоду и цели использования структурного финансирования, которыми могут быть: удешевление первичного фондирования, рефинансирование на рынке капитала, финансирование без регресса и без долгового обременения собственного баланса, снижение избыточной долговой нагрузки, фондирование слияний и приобретений, приобретение капитального оборудования, реструктуризация и восстановление непроизводительных активов и т.д.

И быть готовым платить за узкоспециальную, трудоёмкую подготовку и обслуживание сделки – нести транзакционные издержки, которые равномерно распределяются на весь срок финансирования и в общей его стоимости занимают небольшой удельный вес и, в случае правильно принятого решения, окупаются.

Структурное финансирование позволяет не размывать контроль над компанией, как при IPO или ином привлечении акционерного капитала, и не привлекать банковские кредиты или иной долг, который может быть обременён дополнительными условиями, а пойти третьим путём – продать стабильные, непрерывные, прогнозируемые будущие денежные потоки от существующего или будущего актива и получить финансирование под уступку прав требования.

Структурное финансирование в Казахстане отвечает критериям удалённости от банкротства и иным юридическим критериям для структурного финансирования рейтинговых агентств[83].

В 2006-2008 году в Казахстане структурное финансирование внутри страны было проверено и протестировано, включая мнение рейтинговых агентств, на четырёх сделках, одна из которых – RMBSOne Халык банка – готовилась выйти на рынок в 2008 году, но была приостановлена в связи с мировым финансовым кризисом[84].

СПРАВЕДЛИВЫЙ ВОПРОС, ЕСЛИ ВСЁ ТАК ХОРОШО, ТОПОЧЕМУ В КАЗАХСТАНЕ СЕКЬЮРИТИЗАЦИЯ НЕ РАБОТАЕТ?

По двум причинам:(1) на уровне сделки, клиент должен быть готов нести транзакционные издержки, и,(2) на уровне госполитики, государство должно принять необходимые меры по регулированию и стимулированию структурного финансирования (см. раздел «Регуляторные изменения и стимулы» выше).

Чтобы «прорвать блокаду», достаточно закрыть первую сделку.

В связи с этим возможны два сценария – либо рынок, рано или поздно, сам «дозреет»,либо правительство и финансовые власти страны выступят катализатором развития структурного финансирования в Казахстане – совместно с казахстанскими банками и фондовым рынком.

Мы предлагаем помощь на уровне технических решений, чтобы объединить эти два сценария и ускорить внедрение современных финансовых инструментов, развитие внутреннего рынка капитала и создание благоприятной экосистемы для капитальных проектов и инвестиций в Казахстане в целом, неотъемлемым элементом которой является структурное финансирование.

Обращаться за примерами прагматичного и последовательного использования структурного финансирования для решения стоящих перед страной задач нужно, прежде всего, к КНР, где рынок процветает[85], несмотря на то, что Казахстан принял законодательство о секьюритизации одновременно с Китаем.

В 2008 году АБР[86] предоставил грант и профинансировал внедрение регулирования сделок секьюритизации в Казахстане – работу, которую завершил CliffordChance при поддержке HalykFinance в августе 2008 года. Сегодня эту работу необходимо продолжить.

Проектный портфель

Проектный портфель в ГЧП следует планировать с учётом объективных ограничений и долгосрочных целей развития. Так, например, очевидно, что для успеха необходимы (1) высокая плотность и (2) относительно высокий уровень доходов населения.

При этих двух условиях проекты могут иметь положительную бюджетную эффективность даже на основе платы за доступность, когда государство берёт на себя риск спроса и гарантирует частному инвестору денежный поток при условии соответствия услуги качеству, оговоренному в контракте.

Этим двум условиям соответствуют крупные агломерации. Таким образом, ГЧП следует планировать в крупных агломерациях, о которых сегодня идет интересная и многообещающая дискуссия[87]. Современная качественная инфраструктура, в свою очередь, стимулирует развитие агломераций.

Ключевые объекты инфраструктуры в агломерациях, такие как водоснабжение/ водоотведение, переработка твёрдых бытовых отходов и т. д., как правило, находятся на территории области, но обслуживают в основном город.

«АЛМАТИНСКИЙ ПРОЕКТ» Между регионами ввиду разных приоритетов и повестки дня зачастую отсутствует координация. В таких условиях невозможно полноценное планирование и проектирование. Чтобы решать эти и иные вопросы стратегического развития, необходима централизация и принятие решений на стратегическом уровне, например, о создании зоны экономического развития к северу от г. Алматы. Стратегическое значение БАКАД состоит в том, что этот проект открывает качественно новые возможности для развития Алматинской агломерации в северном направлении, где следует изучить перспективы новой зоны экономического развития («Алматинский проект»[88]). Сочетание (1) современной, качественной инфраструктуры на основе ГЧП, (2) проектного долга под контролем банков и рынка капитала, и (3) квази-автономного режима СЭЗ под профессиональным управлением в новой зоне экономического развития к северу от г. Алматы минимизирует риски для инвесторов и создаёт идеальные инвестиционные условия – «ААА»инвестиционную среду в «ВВВ» юрисдикции. В результате, частный сектор выступает в качестве основной движущей силы инвестиций (1) сначала в развитие современной, качественной и доступной инфраструктуры, а затем, на этой основе, (2) в производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью.

 

«Алматинский проект» – пример сочетания специальных инвестиционных режимов для достижения стратегических целей развития страны, планирования ГЧП и проектного пайплайна.

 

 

[1]https://ratel.kz/raw/o_chem_govorit_tokaev

[2]Бюджетная эффективность(value-for-money) – стоимость проекта за счёт частного сектора по сравнению со стоимостью проекта за счёт прямого государственного финансирования с учётом перераспределения рисков, рассчитываемая по одной из общепринятых методологий.

[3]https://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie—prezidenta—kasym—zhomarta—tokaeva—na—rasshirennom—zasedanii—pravitelstva—respubliki—kazahstan

[4]https://strategy2050.kz/ru/news/chastnye-investitsii-v-gchp-kakie-sfery-privlekayut-biznesmenov/

[5]https://www.lsm.kz/ne-v-pomosh-schetnyj-komitet-raskritikoval-realizaciyu-principa-gchp-v-kazahstane

[6]https://nomad.su/?a=3-202006190034

[7]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En

[8]Ibid.

[9]http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie—glavy—gosudarstva—k—tokaeva—na—rasshirennom—zasedanii—pravitelstva

[10]Ibid.

[11]См., например,критерииStandard&Poor’sздесь: https://www.spratings.com/documents/20184/86990/SPRS_Project%2BFinance%2BRatings%2BCriteria%2BReference%2BGuide_FINAL/cdfde690-57d1-4ff4-a87f-986527603c22

[12]Используются в проектном финансировании в отношении однородных биржевых товаров или услуг.

[13]https://primeminister.kz/ru/news/premer—ministr—rk—a—mamin—prinyal—uchastie—v—samruk—business—forum

[14]https://read.oecd-ilibrary.org/employment/sme-and-entrepreneurship-policy-in-kazakhstan-2018_9789264301450-en#page1. Примечание: мы не нашли официальный перевод отчёта ОЭСР на русский или казахский языки, какое-либо обсуждение или ссылки на него где-либо на сайтах госорганов.

[15]Ibid, стр.232.

[16]https://abrk.kz/330-2/

[17]https://abrk.kz/330-2/; «ГЧП в Казахстане: на перепутье», Т. Джанкобаев, «Банки Казахстана», № 7, 2017, г. Алматы; «ГЧП в Казахстане: на перепутье», Т. Джанкобаев; «Рынок ценных бумаг», № 5, 2017, г. Москва; https://slideplayer.com/slide/13858453/; «ГЧП в Казахстане: работа над ошибками», Т. Джанкобаев; «Банки Казахстана», г. Алматы, №5, 2019 г.

[18]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En

[19]https://slideplayer.com/slide/13858453/

[20] 11.05.2010 г. решением Совета по экономической политике (СЭП) проект БАКАД (Большая алматинская кольцевая автодорога) был одобрен в качестве пилотной дорожной концессии.

[21]https://www.ebrd.com/news/2020/ebrdsupported-bakad-project-in-kazakhstan-reaches-financial-close-.html

[22]https://www.isdb.org/news/isdb-finances-the-first-public-private-partnership-toll-road-concession-in-kazakhstan

[23]https://www.ebrd.com/news/2020/ebrdsupported-bakad-project-in-kazakhstan-reaches-financial-close-.html

[24]IFC иEBRD.

[25]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En, стр. 38.

[26]https://ijglobal.com/articles/135824/turkey—unclogging—the—fan

[27]https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie—prezidenta—respubliki—kazakhstan—n—a—nazarbaeva—narodu—kazakhstana-29-yanvarya-2010-goda_1340624693

[28]Подготовлено финансовое ТЭО БАКАД на основе проектного финансирования в тенге по гранту ЕС под контролем качества Делойт (2011), принято законодательство о проектном финансировании (2013), подготовлено тендерное предложение для западного консорциума, включая предварительное размещение проектных облигаций в тенге (2015).

[29] Концессионер страдает в случае резкого рост курса тенге вследствие т.н. эффекта инертности цен – «stickyprices».

[30]В случае падения курса национальной валюты страдают госфинансы, в случае повышения – частный инвестор из-за эффекта так называемого «залипания цен» – stickyprices.

[31] «ГЧП в Казахстане: на перепутье», Т. Джанкобаев; «Рынок ценных бумаг», № 5, 2017, г. Москва.

[32]https://pppknowledgelab.org/guide/sections/54-assessing—value—for—money—of—the—ppp

[33] Касается подписанных договоров частной инициативы.

[34]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En

[35]https://kapital.kz/gosudarstvo/83230/perezagruzka—rynka—gchp.html

[36]https://kursiv.kz/news/ekonomika/2020-08/minnacek-predlagaet-popravki-v-zakonodatelstvo-po-voprosam-gchp-i-koncessiy

[37]https://abrk.kz/330-2/

[38]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En, стр. 1.

[39]Ibid.

[40]https://www.inform.kz/ru/kairbek—suleymenov—gchp—prevratilos—v—goszakupki—iz—odnogo—istochnika_a3512028

[41]Термины «частнаяинициатива» («privateinitiative») и «незапрошенноепредложение» («unsolicitedproposal») взаимозаменяемые.

[42] https://ppp.worldbank.org/public—private—partnership/library/policy—guidelines—managing—unsolicited—proposals—infrastructure—projects

[43] С 2015 года, когда состоялся тендер, по 2020 год, когда сделка закрылась, тенге обесценился почти в 3 раза, во столько же раз, или более чем на 300 млрд. тенгев абсолютном выражении,выросла стоимость проекта.

[44]https://kursiv.kz/news/finansy/2019-09/ebrr—mozhet—profinansirovat—bakad—na-225-mln

[45]https://www.ebrd.com/news/publications/transition—report/ebrd—transition—report-201516.html

[46] ЕБРР, находясь под давлением, возможно, частично предоставит в проект финансирование в тенге за счёт средств, вырученных на внутреннем рынке капитала, но это не решение проблемы, если не новая проблема: https://kursiv.kz/news/banki/2020-08/evropeyskiy-bank-razvitiya-privlek-na-kase-60-mlrd-tenge

[47]https://bankwatch.org/

[48]РешениеСЭПот 11.05.2010 года.

[49] Концессионер страдает в случае резкого рост курса тенге вследствие инертности цен – т.н. «stickypriceseffect».

[50]https://oxfordbusinessgroup.com/analysis/strength—strength—changing—laws—governing—ppps—have—attracted—more—private—capital—infrastructure

[51]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En, стр. 38.

[52]https://www.theguardian.com/business/blog/2011/oct/04/troubled—dexia—helped—fund—pfi—projects

[53]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/752173/PF2_web_.pdf

[54]https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_09/SR_PPP_EN.pdf

[55]https://www.eib.org/en/publications/epec—market—update-2019

[56]https://ijglobal.com/articles/135824/turkey—unclogging—the—fan

[57]https://www.rbc.ru/business/05/02/2020/5e394b449a794719ff6f1c79

[58]https://kursiv.kz/news/ekonomika/2020-08/minnacek—predlagaet—popravki—v—zakonodatelstvo—po—voprosam—gchp—i—koncessiy

[59]Ibid.

[60]Мы не нашли официальный перевод отчёта ОЭСР на русский или казахский языки, каких-либо следов обсуждения отчёта или ссылок на него где-либо на сайтах госорганов.

[61]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En

[62]https://forbes.kz/process/expertise/chto_dast_biznesu_vstuplenie_kazahstana_v_oser

[63]http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2019)3&docLanguage=En

[64]

[65] Структурное финансирование и секьюритизация – взаимозаменяемые термины.

[66]https://pv—magazine—usa.com/2020/07/23/what—does—the—overhaul—of—purpa—mean—for—solar—power/

[67]https://www.economist.com/finance—and—economics/2020/08/22/can—dubai—enter—the—premier—league—of—financial—centres?utm_campaign=the—economist—this—week&utm_medium=newsletter&utm_source=salesforce—marketing—cloud&utm_term=2020-08-20&utm_content=ed—picks—article—link-4&etear=nl_weekly_4

[68]L’ordonnance # 2004 559 du 17 juin 2004 sur les contrats de parteneriat avec modifications

[69]Регулирование уступки прав требования к государству по аналогии с «поправкой Дайи» (CessiondecréancesDailly) французского валютно-финансового кодекса.

[70]http://www.iflr.com/Article/3410379/Europe-L2-ring-road-PPP.html

[71]С участием ведущего западного инвестиционного банка для западного консорциума, один из членов которого – французская компания –в 2013 году готовила проект ГЧП объездная дорога L2 в Марселе.

[72] Без посредников, например, МФО, выпускающих свои облигации в тенге для реинвестирования в проект с дополнительной маржей.

[73] https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=5b3514e5-f84a-4fdc-b4bc-ed9c344f6cb1

[74]https://www.nationalbank.kz/?docid=353&switch=russian

[75]https://www.bis.org/bcbs/publ/d374.pdf

[76]Казахстанское регулирование в области секьюритизации было принято в августе 2008 года при участии CliffordChance по гранту АБР.

[77]https://www.ft.com/content/9790c5c2-d27b-11e1-8700-00144feabdc0

[78]https://ijglobal.com/articles/106588/the-revival-of-bond-insurance

[79]https://pppcenter.ru/

[80]https://www.eib.org/epec/

[81] Структурное финансирование и секьюритизация активов – взаимозаменяемые термины.

[82] Итальянский закон №130 «О секьюритизации» 1999 года.

[83]https://www.standardandpoors.com/ja_JP/delegate/getPDF?articleId=1495233&type=COMMENTS&subType=CRITERIA

[84] В Казахстане в 2005-08 гг. была подготовлена пилотная сделка секьюритизации жилищных ипотечных кредитов Халык банка, приостановленная в 2008 году в связи с глобальным финансовым кризисом и приостановкой практики секьюритизацииповсетестно в мире. В 2008 году были также приостановлены сделки секьюритизации жилищных ипотечных кредитов Цесна банка, секьюритизация оборудования Казахстан Темир Жолы и КазАвиаЛизинг.

[85]https://www.ft.com/content/e4ede00e-a56a-11e6-8b69-02899e8bd9d1

[86] Азиатский банк развития.

[87] https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2017/07/20/724744-goroda-nefti

[88] «Алматинский проект» был разработан в сотрудничестве с Центром развития г. Алматы в 2013 году. В 2016 году на его основе был подготовлен «Мастер-план ГЧП – методология, процесс, проекты» для Алматинской области.

Категории: Актуальная тема