ГЧП в Казахстане: на перепутье

Развитая инфраструктура – основной фактор благоприятного инвестиционного климата. Инвестиции в инфраструктуру – двигатель роста прямо и косвенно через мультипликативный эффект, что наглядно продемонстрировала программа «НурлыЖол» в Казахстане[1].Однако, «НурлыЖол» будет заканчиваться по мере завершения её проектов. Предполагалось, что частные инвестиции будут замещать собой выбывающие бюджетные инвестиции через ГЧП – основной инструмент привлечения инвестиций частного сектора в инфраструктуру.Суть ГЧП в том, что государство, применяя различные доступные ему инструменты, снижает риски частного сектора при инвестировании в долгосрочные капиталоёмкие проекты, какими являются инвестиции в инфраструктуру, – и таким образом за счёт частного сектора предоставляет населению услуги, которые до этого предоставляло за счёт бюджета.Но сложность заключается в том, что уже на стадии подготовки проекта, чтобы привлечь финансирование и обеспечить его бесперебойную работу на протяжении всего жизненного цикла, а это иногда 30 лет и более, необходимо учитывать интересы всех заинтересованных групп, а именно: (1) конечных потребителей услуги (тариф, качество), (2) государства как с точки зрения бюджета (бюджетная эффективность), так и с точки зрения самой услуги (развитие), (3) кредиторов (финансовое обеспечение) и, наконец, (4) частного сектора (доходность на капитал).Банки – ключевой участник процесса, так как до 90% всего объёма финансирования в таких проектах приходится на проектный долг, и от банков зависит, состоится проект или нет.Вся работа по подготовке проекта ориентирована, прежде всего, на банки и рынок долгового капитала. И именно банки, прежде всего, заинтересованы в нахождении оптимального баланса всех групп интересов, так как от этого зависит успех проекта и, в конечном счёте, погашение кредитов.В июне 2016 года, казахстанские банки-члены Ассоциации банков РК одно из своих заседаний специально посвятили 10-летию Закона РК «О концессиях», где проанализировали причины отсутствия за прошедшие 10 лет какой-либо значимой практики в области концессий и ГЧП в Казахстане, по результатам обсуждения подготовили открытый список проблемных вопросов и представили его на консультативный совет по инвестиционному климату при Премьер-министре РК[2].В ноябре 2016 года казахстанские банки в лице Ассоциации банков РК и Казахстанский Центр ГЧП создали консультативную рабочую группу с целью помочь сформировать сильный проектный пайплайн и выйти на лучшую казахстанскую практику в ГЧП. В декабре к ним присоединилась Ассоциация финансистов Казахстана.30 июня 2016 года Всемирный банк представил свои подробные рекомендации Правительству РК по изменению законодательства и практики ГЧП в Казахстане, которые пока остаются в закрытом доступе[3].С начала 2017 года вся работа по текущим контрактам была приостановлена в ожидании (1) решения по пилотной концессии БАКАД (Большая алматинская кольцевая автодорога) и (2) анонсированных законодательных изменений.На данный момент, несмотря на стратегическое значение, процесс фактически зашёл в тупик, так как перспективы БАКАД по-прежнему не ясны, а предлагаемые законодательные изменения[4] не затрагивают основ, носят локальный характер,ничего по сути не меняя.Наши рекомендации, представленные для консультативной рабочей группы, остаются без изменений – (1) укрупнять (проекты), (2) упрощать (процесс), (3) считать (бюджетную эффективность).Укрупнять проекты. Высокие транзакционные издержки aprioriисключают «малые формы ГЧП». В мировой практике такие объекты социальной инфраструктуры, как детские сады, школы, больницы и т.д. (1) либо берут в аренду существующие[5], (2) либо объединяют в крупный в рамках одного проекта[6], (3) либо это сам по себе уже достаточно крупный объект.Внедрение так называемого «программного ГЧП» заявлено с целью сократить процесс согласования типовых проектов путём отмены для них любых «концепций и экспертиз» в рамках госпрограмм. Как мы понимаем, государство берёт на себя транзакционные издержки и готовит проект в рамках госпрограммы, в том числе рассчитывает бюджетную эффективность, выставляя на тендер уже готовые проекты, которые можно профинансировать.Детали ещё предстоит изучить, но сама попытка укрупнить проект и внедрить долгосрочное планирование ГЧП в рамках госпрограмм только приветствуется.С другой стороны, и сейчас без каких-либо изменений в законодательство ничто не мешает профильному министерству заявить сразу несколько объектов в качестве одного проекта ГЧП и включить его в госпрограмму.Упрощатьпроцесс. Под упрощением понимается не «отмена концепций и экспертиз» вообще, а принципиально иной подход к законодательному регулированию.Баланс интересов сторон в ГЧП достигается за счёт прозрачности и конкуренции тендера. Основная проблема действующего законодательства в том, что на уровне доктрины, оно основано на бюджетном кодексе и законодательстве о госзакупках. Отсюда и все пресловутые «концепции и экспертизы», т.е. длительный и забюрократизированный процесс согласования.Но никогда не поздно внести изменения. Последний пример – Кувейт, где до 2015 года, когда были внесены изменения, практика отсутствовала, а с 2015 года осуществляется сразу несколько крупных проектов[7]. Точно также было в разные годы во Франции, Турции, странах Персидского залива и других юрисдикциях, прошедших этот путь. Там, где изменения были своевременно осознаны и внесены, практика процветает.Россия испытывает сложности после принятия федерального закона о ГЧП в 2015 году, который уходит корнями в фискальное законодательство и госзакупки и, как в Казахстане, пытается всё кодифицировать. В этом ключе последнее решение арбитражного суда, поставившее под сомнение практику применения платы за доступность в концессиях[8]. В ГЧП речь идёт о госзакупках услуг, но иной природы, о чём так и следует сказать, и внести соответствующие изменения в законодательство.Как пример, один и тот же проект за счёт частного сектора (ГЧП), с учётом рисков, может быть дешевле, чем за счёт бюджета (госзакупки) в случае наличия бюджетной эффективности даже в случае применения платы за доступность.Считать бюджетную эффективность. Исходя из этой иной природы, именно расчёт бюджетной эффективности – главный ресурс сокращения, в разы, сроков согласования проекта.Бюджетная эффективность – интегрированный показатель и критерий целесообразности проекта ГЧП с точки зрения госфинансов и не требует иных бюджетных экспертиз. Рассчитывается на основе единой методологии до и после тендера и является неотъемлемой частью подготовки проекта.Вместе с тем, есть иные критерии кроме фискальных. Поэтому в случае отрицательной бюджетной эффективности проект выносится для принятия окончательного решения на стратегический уровень, например, совет по экономической политике или постоянную межведомственную/ межрегиональную рабочую группу при премьер-министре, которая может быть создана с целью долгосрочного планирования и принятия решений, учитывая стратегическое значение частного сектора в инфраструктуре.Именно данный коллегиальный орган принимает окончательное решение. Принцип здесь также простой – в случае отрицательной бюджетной эффективности применять ГЧП следует только тогда, когда иными способами невозможно получить требуемую услугу необходимого качества. Таких случаев немного, например, современная клиника или университет по международным стандартам управления, чтобы гарантировать требуемое качество услуг в течение всего срока контракта.Остальное – за счёт бюджета. Высвобождающиеся средства направлять на увеличение бюджетного финансирования.Невозможно и нецелесообразно в массовом порядке привлекать частный сектор в инфраструктуру, особенно в социальный сектор в условиях высоких рисков и стоимости капитала, если даже в Великобритании, например, практика ГЧП была пересмотрена[9] из-за высокой стоимости, в среднем, в 1,7 раза выше, чем за счёт бюджета[10].Законодательное требование рассчитывать бюджетную эффективность в России упоминается как одно из препятствий для развития практики:http://www.finmarket.ru/main/article/4545427. Но проблема, как и в Казахстане,– в завышенных ожиданиях и качестве планирования, тем более если отрицательная бюджетная эффективность преодолевается коллегиальным решением на стратегическом уровне по иным критериям.Наши рекомендации требуют изменений в организацию всего процесса, включая законодательство, регулирование и практику.Необходимо «развести» фискальную и стратегическую функции, внедрить методологию расчёта бюджетной эффективности проекта.Долгосрочное планирование и принятие решений целесообразно поднять на стратегический уровень, например, создать постоянную межведомственную/ межрегиональную рабочую группу при премьер-министре в том числе, чтобы эффективно преодолевать межведомственные/ межрегиональные противоречия, присущие инфраструктуре.Очевидно, что для успешного проекта необходимы (1) высокая плотность и (2) относительно высокий уровень доходов населения. При этих двух условиях проекты могут иметь положительную бюджетную эффективность даже на основе платы за доступность, когда государство гарантирует частному инвестору денежный поток при условии соответствия услуги качеству, оговоренному в контракте.Этим двум условиям соответствуют крупные агломерации. Таким образом, ГЧП следует планировать в крупных агломерациях, о которых сегодня идёт интересная и многообещающая дискуссия[11]. Современная качественная инфраструктура, в свою очередь, стимулирует развитие агломераций.Ключевые объекты инфраструктуры в агломерациях, такие как водоснабжение/ водоочистка, переработка ТБО и т.д., как правило, находятся на территории области, но обслуживают, в основном, город. Между соседями иногда нет даже коммуникаций ввиду разных приоритетов и повестки дня. В таких условиях невозможно планирование и проектирование – и критически важные проекты стоят. Чтобы решать эти вопросы на стратегическом уровне, нужна централизация.Финансирование долгосрочных капиталоёмких касается не толькофинансового обеспечения кредиторов, но и размещения проектного долга, в том числе на рынке капитала, а также мер пруденциального регулирования, в частности, допуск регулируемых инвесторов и высвобождение регулируемого капитала банков в активах, обеспеченных правами требования к государству суверенного уровня риска и рейтинга и т.д.В Казахстане по решению Совета по экономической политике от 11 мая 2010 года для пилотного проекта БАКАД была специально подготовлена структура финансирования в тенге на основе законодательства о проектном финансировании. Однако, ввиду межведомственной несогласованности, была утверждена структура, предусматривающая 100% финансирование в долларах США. В результате, вследствие девальвации тенге стоимость проекта выросла вдвое – и переговоры зашли в тупик. Совершенно очевидно, что ГЧП необходима централизация как на уровне планирования, так и на уровне принятия решений.Международные финансовые организации (МФО) – ключевой спонсор и инвестор в инфраструктуру на основе ГЧП. Казахстан рассчитывает на инвестиции не только от МФО группы Всемирного банка, но и от Азиатского банка инфраструктурных инвестиций и других национальных и наднациональных банков развития. Все они придерживаются одинаковых принципов, в основе которых – необходимое и достаточное финансовое обеспечение, т.е. прямая суверенная гарантия либо условные обязательства государства на основе ГЧП.В отсутствие прямых суверенных госгарантий в Казахстане лимит обязательств государства по ГЧП (концессиям) до 2018 года был запланирован в объёме 1,369 трлн тенге[12]. Предполагалось, что часть из этих средств будет направлена на совместные программы финансирования с МФО.Поэтому невозможно недооценивать тот факт, что в новой стратегии ЕБРР для Казахстана до 2021 года ГЧП не упомянуто ни разу[13].Наши рекомендации перекликаются с рекомендациями Всемирного банка от 30 июня 2016 года и дополняют их, создавая удобную операционную среду для необходимых изменений.Рекомендации Всемирного банка под своим углом зрения органично дополняют собой открытый список проблемных вопросов ГЧП в Казахстане, подготовленный консультативной рабочей группой[14].Именно по этой причине казахстанским банкам и их ассоциациям совместно с Казахстанским Центром ГЧП следует продолжить начатую в 2016 году работу в рамкахконсультативной рабочей группы по координации усилий в данной сфере.Мы по-прежнему не видим альтернативы открытому, профессиональному, интерактивному обсуждению одновременно на сайтах АБРК, АФК и КЦ ГЧП в рамках существующей консультативной рабочей группы, чтобы учесть все мнения, обобщить результаты и выйти на лучшую местную практику по аналогии с процессомEUPPPGreenPaper 2004-06 гг. в ЕС.Промежуточные итоги целесообразно обсудить в конце 2017 года наконференции, посвященной развитию ГЧП в Казахстане, – идея, которую поддерживают МФО.Как показал опыт уже 11 (!) лет с даты принятия Закона РК «О Концессиях», ГЧП– наиболее сложная дисциплина в организации и финансировании из-за многочисленности сторон и необходимости каждый раз находить и поддерживать баланс интересов между ними.Но альтернатива – прямое бюджетное финансирование, в том прямые государственные гарантии, либо риск частного сектора и корпоративное финансирование. И то, и другое сегодня либо ограничено, либо дорого, либо вообще неприемлемо.Поэтому актуальность ГЧП никто не отменял. В стране задумана и проводится масштабная модернизация. Внедрение цифровых технологий, например, невозможно без широкополосного интернета, который всё чаще внедряется на основе ГЧП[15].ГЧП имеет гигантский потенциал для развития городских агломераций, особенно Астанинской и Алматинской, – каждая со своей специализацией, и для каждой нуженмастер-план.Рано или поздно, решение будет найдено. Но на данном этапе очевидно, что процесс зашёл в тупик, и что госсектору необходима помощь со стороны частного сектора, прежде всего, банков и их ассоциаций, которые выступают в унисон с МФОЦена вопроса, в конечном счёте, – новая качественная инфраструктура, благоприятный инвестиционный климат и на этой основе частные инвестиции, диверсификация и рост.Однако, на наш взгляд, качественные изменения произойдут только тогда, когда вопрос привлечения частного сектора в инфраструктуру будет осознан как стратегический и будет поднят на стратегический уровень.